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Debatte: Demokratiereform in Österreich

Die politische Parteienlandschaft Österreichs und VerfassungsjuristInnen sind sich einig: Eine Demokratiereform in Österreich ist dringend notwendig. Insbesondere wird ein Ausbau der direkten Demokratie als Antwort gegen Politikverdrossenheit & Co diskutiert. Über Fragen wie ein neues Modell der direkten Demokratie beschaffen sein soll, besteht im Rahmen der parteipolitischen Kontroversen Uneinigkeit. Die wichtigsten Aspekte der Debatte im Überblick.

Demokratiereform: Ausbau der direkten Demokratie

Direkte Demokratie spielt in Österreich gegenüber dem Primat des repräsentativ-parlamentarischen Systems eine untergeordnete Rolle. Die direktdemokratischen Instrumente wurden deshalb schon relativ früh als „dekorativer Verfassungsschmuck“ verurteilt (Poier 2012: 118). Volksabstimmung und Volksbefragung sind grundsätzlich plebiszitären Charakters, können also nur von oben nach unten angeordnet werden. Auch das Volksbegehren ist im internationalen Vergleich in Österreich „ein völlig zahnloses, dringend reformbedürftiges Instrument“ (Karlhofer 2012: 14). Die bereits 1920/1929 diskutierte Verknüpfung von Volkbegehren und Volkabstimmung, in der vom Parlament nicht umgesetzte Volksbegehren einer Volkabstimmung unterzogen werden können, fehlt bisher. Eine derartige Volksgesetzgebung, wie sie mehrere Demokratie-Initiativen fordern, ist mit dem repräsentativ-demokratischen Baugesetz der Bundesverfassung nicht vereinbar. Ein Ausbau der direkten Demokratie könnte somit nur mittels einer obligatorischen Volkabstimmung erfolgen (Poier 2012: 118). Bis vor kurzem wurde ein Schritt in Richtung eines Ausbaus der direkten Demokratie, insbesondere durch eine Aufwertung des Volksbegehrens, noch nicht für möglich gehalten (Poier 2010: 75f.). Spätestens seit Mai 2012 steht die Ausweitung der direktdemokratischen Instrumente im Nationalrat wieder zur Diskussion und eine Umsetzung zu mehr direkten Mitbestimmungsrechten erscheint realistischer denn je (Parlamentskorrespondenz, Nr. 391, 15.05.2012/ mehr demokratie!, 10.06.2012).

Die Debatte über eine Demokratiereform ist vor allem durch einen offenen Austausch von PolitikerInnen und ParlamentarierInnen mit ExpertInnen, Demokratie-Initiativen und der Zivilgesellschaft gekennzeichnet. So lud bereits im Juli 2012 die Untergruppe „Direkte Demokratie“ der parlamentarischen Arbeitsgruppe Parlamentarismusreform BürgerInneninitativen und ExpertInnen zu einer Diskussionsrunde mit den ParlamentarierInnen ein, um gemeinsam Bedenken, juristische Belange und Beispielansätze zu thematisieren (Parlamentarismuskorrespondenz Nr. 497, 15.06.2012/ Die Presse, 03.07.2012).

Aufwertung des Volksbegehrens

Die „größte Schwäche“ des Parlaments sei, so Theo Öhlinger auf dem Symposium „Direkte Demokratie vs. Parlamentarismus“, der Umgang mit erfolgreichen Volksbegehren (Die Presse, 5.11.2012). Die Anzahl von Volksbegehren, die in ein Gesetz übergehen, ist auffällig gering. Von insgesamt 35 Volksbegehren führte bislang nur eine Handvoll zu einem Gesetz. So endete auch das von Hannes Androsch initiierte Volksbegehren "Bildungsinitiative", das im hohen Maße von Persönlichkeiten, den Medien und der Politik unterstützt wurde, im Nationalrat als „ein Begräbnis erster Klasse“ (Der Standard, 17.06.2012).

Nicht nur die Medien, Demokratie-Initiativen und ExpertInnen kritisieren die aktuelle Behandlung von Volksbegehren im Nationalrat, mittlerweile fordern auch PolitikerInnen eine Aufwertung des Volksbegehrens. Besonders erfolgreiche Volksbegehren sollen demnach ab einer bestimmten Zahl an Unterstützungserklärungen verpflichtende Volksabstimmungen einleiten können. PolitikerInnen, VertreterInnen von Initiativen und ExpertInnen, die sich für diesen Vorschlag einsetzen, ziehen dabei häufig die Schweizer Volksinitiative oder das deutsche BürgerInnenbegehren als Vorbild heran (Siehe Factsheet: Direkte Demokratie im europäischen Vergleich). Darüber hinaus wird gefordert, das Verfahren von Volksbegehren zu erleichtern, z.B. durch die Möglichkeit seine Stimme über das Internet abzugeben. Derartige Online-Sammelsysteme sind bereits bei der Europäischen Bürgerinitiative möglich und sind auch für Österreich geplant (www.bmi.gv.at).

Einstellungen der Parteien zu verpflichtenden Volksabstimmungen bei Volksbegehren

Wahlreform: Stärkung des Persönlichkeitswahlrechts

Eine Stärkung des Persönlichkeitswahlrechts wird von mehreren Parteien, Demokratie-Initiativen und ExpertInnen gefordert. Ursprünglich ist in Österreich das Listenwahlrecht, mit dem in erster Linie Parteien gewählt werden vorherrschend. Persönlich wird in Österreich die/der Bundespräsident/in gewählt. Mit einer Stärkung des Persönlichkeitswahlrechts und somit Erhöhung der Direktmandate soll eine direkte personale Mitbestimmung durch die BürgerInnen ermöglicht werden.

Modell der dreistufigen Volksgesetzgebung

Nationalratspräsidentin Barbara Prammer stellte vor einiger Zeit das Modell einer dreistufigen Volksgesetzgebung (auch: dreistufiger Volksentscheid, 3-Stufen-Modell) zur Diskussion, für das sie sich seitdem einsetzt (Die Presse, 14.05.2012). Das Modell stammt von der deutschen Demokratie-Initiative „mehr-demokratie.de“ und wird bereits in einigen deutschen Bundesländern eingesetzt. Mehrere Initiativen haben sich bereits für eine Umsetzung des dreistufigen Volksentscheids in Österreich ausgesprochen (insbesondere „Mehr Demokratie Österreich“ sowie „Volksgesetzgebung jetzt!). Auch der Reformansatz für mehr direkte Demokratie der Grünen knüpft an das 3-Stufen-Modell für eine Volksgesetzgebung.


GRAFIK: 3-Stufen-Modell von Mehr Demokratie Österreich
Quelle: Die Presse, 05.03.2012.

1. Stufe: Volksinitiative
Die erste Stufe stellt ein Initiativrecht dar, mit dem BürgerInnen mit einer Anzahl von 8.000 Unterschriften einen Gesetzesentwurf dem Nationalrat zur Behandlung vorlegen. Dieser muss die Volksinitiative dann unter den Parlamentsparteien und einigen Initiatoren diskutieren. Kommt kein Kompromiss zustande, haben die InitiatorInnen die Möglichkeit für ihr Anliegen die zweite Stufe eines Volksbegehrens einzuleiten.

2. Stufe: Volksbegehren
Bei der zweiten Stufe können die InitiatorInnen mit innerhalb von 18 Monaten gesammelten 100.000 Unterstützungsunterschriften einen fertig ausgearbeiteten Gesetzestext oder eine Verfassungsbestimmung dem Parlament vorlegen. Dieser muss dort in einer neuen Verhandlungsrunde diskutiert werden und kann vom Parlament direkt umgesetzt werden. Ansonsten tritt die dritte Stufe ein.

3. Stufe: Volksabstimmung
Das Parlament kann dem Volk nun einen Gegenvorschlag präsentieren. Per Volksabstimmung wird dann entschieden, welcher Vorschlag angenommen wird, oder ob es beim Status quo bleibt.

 

Das Modell der dreistufigen Volksgesetzgebung hat den Vorteil, dass es einen ständigen Austausch zwischen engagierten BürgerInnen und Abgeordneten bewirkt und keine voreiligen Entschlüsse mit sich zieht. Das Ziel ist es, so Mehr Demokratie, im dreistufigen Prozess letztendlich zu „tragfähigen Lösungen und ausgereiften Entscheidungen“ zu kommen (Mehr Demokratie, 21.07.2012).

 

Einwände und Vorschläge der ExpertInnen

Auf der Ebene der VerfassungsexpertInnen wird der Ausbau direktdemokratischer Elemente zwar größtenteils begrüßt, doch werden die in der Politik diskutierten Ansätze mit Skepsis betrachtet (Der Standard, 22.12.2011/ Die Presse, 12.05.2012). Die ExpertInnen erheben vor allem Einwände gegen den von den Parteien geforderten Automatismus, der Volksbegehren ab einer bestimmten Zustimmung automatisch in Volksabstimmungen münden lässt. Verfassungsjurist Theo Öhlinger erinnert an ein Urteil des Verfassungsgerichtshofs (VfGH), das besagt, dass keine Gesetzgebung am Parlament vorbei erzwungen werden dürfe, da dies dem Prinzip der repräsentativen Demokratie widerspreche (VfGH, 28.06.2001). Eine derartige Änderung bedarf somit einer Verfassungsänderung und daher auch einer obligatorischen Volksabstimmung.

Die ExpertInnen weisen zudem auf die Schwierigkeiten hin, die eine verbindliche Volksabstimmung mit sich bringen würde:  Welche Auswirkungen würde die Ausweitung direktdemokratischer Elemente z.B. auf bestehende Verfassungen oder Gesetze haben, die internationalen Verpflichtungen unterlegen? Nach Öhlinger sollten deshalb derartige Gesetze von Volksabstimmungen ausgenommen sein. (Der Standard, 30.05.2012).

Direkte Demokratie und Parlamentarismus

Insbesondere das Verhältnis von repräsentativer Demokratie und direkter Demokratie wird von den VerfassungsjuristInnen und PolitikwissenschafterInnen diskutiert. So warnt Verfassungsjurist Karl Korinek vor einem Machtverlust des Parlaments und fordert einen direktdemokratischen Ansatz, der die Rolle des Parlaments als letzte Entscheidungsinstanz bei der Willensbildung billigt (Die Presse, 03.06.2012). Der Stellenwert der repräsentativen Demokratie und die Bedeutung des Parlaments werden von mehreren VerfassungsjuristInnen betont. Die repräsentative Demokratie sei, so Öhlinger, „keine defizitäre Variante der Demokratie“, sondern eine „unverzichtbare Form der Volksherrschaft in einem Rechtsstaat“. Direkte Demokratie könne allein nicht der gesellschaftlichen Vielfalt gerecht werden, da Kompromisse bei bloßen Ja/Nein-Entscheidungen nicht ermöglicht werden (Der Standard, 05.11.2012). Die Diskussion über Gesetzesvorschläge soll nach Meinung der VerfassungsexpertInnen folglich weiterhin im Parlament stattfinden.

Direkte Demokratie als ergänzendes Korrektiv

Der Mehrheit der ExpertInnen befürwortet direkte Demokratie als ergänzendes Korrektiv zur repräsentativen Demokratie. Es ist aber wichtig, so Politikwissenschafter und Verfassungsrechtler Klaus Poier, dass die direktdemokratischen Instrumente nicht nur von den „Herrschenden“ (also der Parlamentsmehrheit), sondern auch von den „Beherrschten“ eingesetzt werden können. So sollte bei Volksabstimmungen auch ein „Vetoreferendum“ für BürgerInnen gegen ein beschlossenes Gesetz diskutiert werden (Kurier, 06.11.2012). Dies wird unter anderem auch von Demokratie-Initiativen wie „MeinOE“ und einigen Grünen (darunter Daniela Musiol, Wolfgang Pirklhuber) gefordert (Parlament, Entschließungsantrag, 12.10.2011). Auch fordern die ExpertInnen einen besseren Umgang mit Volksbegehren. Öhlinger empfiehlt zum Beispiel bei Volksbegehren, die nicht vom Parlament umgesetzt wurden, eine Volksbefragung statt Volksabstimmung einzuleiten. Diese wäre einerseits nicht rechtlich bindend und gäbe dem Parlament genügend Raum, noch selbst Einzelheiten festzulegen, gleichzeitig übe sie aber genügend Handlungsdruck auf die Politik aus (Die Presse, 05.11.2012). Desweiteren wird von mehreren Seiten eine Wahlrechtsreform und Stärkung des Persönlichkeitswahlrechts gefordert, für das sich neben mehreren Demokratieinitiativen (meinOE, Initiative Mehrheitswahlrecht und Demokratiereform) auch prominente Verfassungsrechtler wie der Präsident des Verfassungsgerichtshof, Gerhart Holzinger aussprechen (Der Standard, 12.05.2012). Auch die Einführung von Online-Sammelsystemen, die die Stimmabgabe per Internet ermöglichen, halten Experten wie Holzinger für verfassungsrechtlich „durchaus machbar“. (Wiener Zeitung, 09.09.2012).

Erste Schritte zu einer Demokratiereform

Am 19. Dezember 2012 hat sich die Regierung auf ein gemeinsames Demokratiepaket geeinigt. Zum Thema Volksbegehren sieht das Paket vor, dass das Sammeln von Unterstützungsunterschriften auch online ermöglicht und somit erleichtert werden soll. Eine parlamentarische Behandlung der jeweiligen Thematik soll dann im Rahmen einer Sondersitzung des Nationalrats erfolgen. Darüber hinaus ist die Einführung einer zentralen Wählerevidenz vorgesehen, die im Rahmen von Wahlen, Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen zum Einsatz kommen wird. Ein Automatismus, der nach einem Volksbegehren mit mindestens 700.000 Unterschriften eine Volksabstimmung einleitet, wird es hingegen nicht geben.

Die Einführung von „Bürgeranfragen“ hingegen, eine Idee der ÖVP, soll umgesetzt werden. Demnach sollen zukünftig BürgerInnen auf elektronischem Weg Anfragen an die Regierungsmitglieder stellen können, die ab 10.000 online-Unterstützungserklärungen in einer Fragestunde im Nationalrat behandelt werden, wobei vier solcher Fragestunden pro Jahr geplant sind. Des Weiteren sieht das Demokratiepaket eine Aufwertung des Persönlichkeitswahlrechts vor. Folglich sollen BürgerInnen in Zukunft auch im Rahmen von Nationalratswahlen Vorzugsstimmen vergeben können. Zusätzlich soll auf Landes- und Regionalebene die Zahl notwendiger Vorzugsstimmen herabgesetzt werden. Sollten die Gesetzesvorschläge zum Volksbegehren und den „Bürgeranfragen“ im Nationalrat eine Zweidrittelmehrheit finden, wird mit einer Umsetzung Anfang 2014 gerechnet. Bezogen auf die Änderung der Vorzugsstimmenregelung und die Wählerevidenz reichen die Stimmen der beiden Regierungsparteien und eine Umsetzung könnte bereits bei der Nationalratswahl 2013 erfolgen (Der Kurier, 17.11.2012/ Die Presse, 19.11.2012/ Der Standard, 19.12.2012).

 

WEITER im Modul:
Debatte: Wehrpflicht-Volksbefragung


Literaturnachweis:

Karlhofer, Ferdinand: Land der vorsichtigen Demokratie, in: Österreichische Gemeindezeitung 2/2012, S. 14-16.

Poier, Klaus: Neue Belebung der sachunmittelbaren Demokratie in Österreich? Aktuelle Trends und Entwicklungen, in: Neumann, Peter/ Renger, Denise (Hrsg.): Sachunmittelbare Demokratie im interdisziplinären und internationalen Kontext 2009/2010. Deutschland, Liechtenstein, Österreich, Schweiz und Europa, Baden-Baden 2012 (Studien zur Sachunmittelbaren Demokratie: Band 9), S. 116-133.

Ders.: Direkte Demokratie – Rückblick und Ausblick, in: Holoubek, Michael/ Martin, Andrea/ Schwarzer, Stephan (Hrsg.): Die Zukunft der Verfassung – Verfassung der Zukunft? Festschrift für Karl Korinek zum 70. Geburtstag, Wien 2010, S. 67-80.

© Demokratiezentrum Wien

FACTSHEET

Parteien zur Demokratiereform
Die Einstellung der großen Parteien zum Ausbau der direkten Demokratie, insbesondere zu verpflichtenden Volksabstimmungen bei Volksbegehren.

Historischer Abriss: Volksgesetzgebung
Oft diskutiert und doch nicht umgesetzt. Die historische Dimension der Diskussion um verpflichtende Volksabstimmungen & Co.

YOUTUBE

Videoausschnitte zum Thema Direkte Demokratie:
"Hohes Haus" (ORF 2)
Bericht über aktuelle Reformdebatte und direkte Demokratie in Österreich allgemein

"Im Zentrum" (ORF 2)
Diskussionsrunde mit PolitikerInnen und Experten zum Thema "Fragt doch das Volk - dankt die Politik ab?"

PARLAMENT aktiv

www.parlament.gv.at
Der Pressedienst des österreichischen Parlaments informiert regelmäßig über das aktuelle parlamentarische Geschehen, auch zum Thema Demokratiereform.

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