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Herausforderungen an das Konzept der nationalen Staatsbürgerschaft

Seit Mitte des 20. Jahrhunderts und verstärkt im 21. Jahrhundert gibt es Entwicklungen, die für das historisch gewachsene Konzept von Staatsbürgerschaft, das eng an nationalstaatlich strukturierte demokratische Systeme gebunden ist, gewisse Herausforderungen darstellen. Die oben erläuterte Debatte um die „Mitgliedschaft“ in einer Nation und in einem demokratischen politischen System wird dadurch um neue Aspekte erweitert (Näsström 2011: 122).

Internationale Migration

Internationale Migration ist ein weltweites und sehr altes Phänomen. In den letzten Jahrzehnten hat Migration aus verschiedenen Gründen zahlenmäßig stark zugenommen. Von 1910 bis 2000 verdreifachte sich beispielsweise die Weltbevölkerung, wohingegen die Zahl der MigrantInnen sich versechsfachte (Benhabib 2007: 175). Im Jahr 2012 lebten weltweit etwa 232 Millionen Menschen in einem anderen Staat als ihrem Geburtsland, das waren rund 3,2% der Weltbevölkerung. 1990 waren es 154 Millionen Menschen (UN-International Migration Statistics 2013). Insgesamt lebten 2011 etwa 33,3 Millionen Menschen in der EU, die nicht die Staatsbürgerschaft ihres Wohnsitzlandes hatten; etwa 6,6% der Gesamtbevölkerung. Die meisten davon, nämlich etwa 20,5 Millionen besaßen die Staatsbürgerschaft eines Nicht-EU-Staates, waren also so genannte Drittstaatsangehörige, während 12,8 Millionen die Staatsbürgerschaft eines anderen EU-Mitgliedsstaats besaßen (Eurostat 2012: 1). Im Jahr 2011 wanderten etwa 1,7 Millionen Menschen neu von außerhalb der EU in einen der EU-Mitgliedsstaaten ein; zusätzlich zogen etwa 1,3 Millionen Menschen von einem EU-Land in ein anderes um (Europäische Kommission 2013: 17).

Insgesamt sind die Menschen flexibler und mobiler geworden, es ist keine Seltenheit mehr, dass jemand in verschiedenen Staaten der Welt lebt bzw. Bezugspunkte hat und sich mit verschiedenen Städten oder Staaten gleichermaßen identifiziert (Osler/Starkey 2005: 12). Die Menschen formen ihre Identität aus einem „Patchwork von Zugehörigkeiten, die flexibel erweitert aber kaum reduziert werden können“ (Cattacin 2005: 6). Durch neue Technologien und temporäre Migrationsformen können die Menschen eine stärkere Verbindung zu ihren Herkunftsländern aufrechterhalten, etwa weil per Skype regelmäßige Kommunikation und per Satellitenfernsehen der Empfang von internationalen TV-Kanälen möglich geworden ist (Benhabib 2007: 175).

Der Anstieg internationaler Migration steht mit vielfältigen politischen, technischen, wirtschaftlichen und sozialen Veränderungen der Welt in Zusammenhang. Einerseits stieg die Mobilität der Menschheit insgesamt an, Transportmittel und Reiseverbindungen haben sich in den letzten Jahrzehnten stark verbessert, Reisen bzw. Migration ist daher einfacher zu realisieren als früher. Dazu kamen internationale historisch-politische Entwicklungen, wie Dekolonialisierungsprozesse, internationale Krisen und Bürgerkriege in verschiedenen Teilen der Welt, welche Flüchtlings- und Migrationsbewegungen auslösten. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs betrieben mehrere europäische Staaten aktive Anwerbepolitik gegenüber so genannten GastarbeiterInnen aus anderen Staaten (Anderson/Just 2012: 481): So warben etwa Deutschland und Österreich hunderttausende Menschen aus Süd- und Osteuropa, besonders aus dem damaligen Jugoslawien und der Türkei an, damit diese als Arbeitskräfte den wirtschaftlichen Aufbauprozess unterstützen. Aus der ursprünglich geplanten temporären Zuwanderung von Arbeitskräften wurde jedoch eine dauerhafte Zuwanderung von Familien, welche diese Gesellschaften nachhaltig veränderte und vor neue Herausforderungen stellt.

Migration und Staatsbürgerschaft

Wie bereits ausgeführt, ist Demokratie weitgehend national institutionalisiert: Wahlen, parlamentarische Vertretung, Regierung, Gerichtsbarkeit, etc. beziehen sich auf den institutionellen Rahmen eines Nationalstaates. Daher stellt steigende Internationalisierung und Globalisierung eine gewisse Problematik für Nationalstaaten dar. Auch aus demokratiepolitischer Sicht stellt steigende Mobilität neue Fragen an eine Gesellschaft: Staatsbürgerschaft ist in fast allen Staaten der Welt eine Voraussetzung, um das aktive und passive Wahlrecht (auf nationaler Ebene) zu erhalten. Wenn aufgrund von Migrationsbewegungen und der damit verbundenen demographischen Entwicklung die Gruppe von Menschen in einem Staat, die eine andere Staatsbürgerschaft besitzt und daher nicht wahlberechtigt ist, ständig anwächst, so stellt dies mittelfristig eine Herausforderung für das demokratische Prinzip dar: Die Gruppe der Regierten ist nicht mehr ganz mit der Gruppe der Regierenden identisch. Die Anzahl der Menschen, die kein Wahlrecht hat und die damit nicht die Gesetze mitbestimmen können, denen sie unterworfen sind, steigt – obwohl diese Menschen ebenso wie StaatsbürgerInnen Steuern zahlen, arbeiten gehen, Kinder erziehen, sich an Gesetze halten und das Gewaltmonopol des Staates akzeptieren.

Steigende Migration und die damit verbundene Notwendigkeit der Integration neuer Bevölkerungsgruppen in die eigene Gesellschaft betrifft viele Politikbereiche eines Staates, wie etwa Arbeitsmarkt, Sozial- und Gesundheitswesen, Bildungssystem, Wohnbaupolitik, etc. Aber aus demokratiepolitischer Sicht stellt eine wachsende Bevölkerungsgruppe ohne Staatsbürgerschaft eine spezielle Schwierigkeit dar (Vernby 2013: 15; Reeskens/Hooghe 2010: 594): Die Frage nach der Zusammensetzung des Demos und des Zugangs zu politischen Mitbestimmungsrechten wird daher neu gestellt und diskutiert. Das Problem der Inklusion wird erneut aufgeworfen. Durch den dauerhaften Ausschluss eines wachsenden Bevölkerungsteils von der politischen Teilhabe kann ansonsten ein Legitimationsdefizit des demokratischen Systems entstehen.

In der Europäischen Union sind die Mitgliedsstaaten in unterschiedlichem Ausmaß mit der Herausforderung von Bevölkerungsgruppen ohne Staatsbürgerschaft und damit ohne politische Teilhaberechte konfrontiert: Während der Anteil von Nichtstaatsangehörigen im Jahr 2011 nur 0,1 Prozent in Polen und 0,5 Prozent in Bulgarien betrug, so liegt dieser Anteil in Deutschland bei 8,8 Prozent; in Belgien bei 10,6 Prozent und in Österreich bei 10,8 Prozent. Die größten Bevölkerungsgruppen ohne Staatsbürgerschaft verzeichnen Lettland mit 17,0 Prozent, Zypern mit 20 Prozent, und Luxemburg mit 43,1 Prozent (Eurostat 2011). Darüber hinaus sind migrantische Bevölkerungsgruppen auch innerhalb eines Staates nicht gleichmäßig „verteilt“, sondern konzentrieren sich häufig auf größere Städte. In Österreich haben etwa 18% der Bevölkerung Migrationshintergrund, in Wien macht dieser Anteil jedoch über 22% aus (Österreichischer Integrationsfonds 2012). Dieser Umstand kann für politische RepräsentantInnen in manchen Gemeinden oder Bezirken durchaus ein Problem darstellen, wenn ein großer Teil der EinwohnerInnen ihres Wahlkreises von der Wahl ausgeschlossen sind.

Im Lauf der Jahrzehnte schuf die Entkoppelung von sozialen und bürgerlichen Rechten und Freiheiten vom rechtlichen Status der Staatsangehörigkeit eine weitgehende Gleichstellung von StaatsbürgerInnen und Nichtstaatsangehörigen. Diese Entwicklung wird in der Literatur häufig als denizenship bezeichnet: Die Menschen sind unabhängig von ihrer Staatsbürgerschaft in den meisten Belangen des Lebens rechtlich gleichgestellt – einzig die politischen Teilhaberechte sind den StaatsbürgerInnen, also den „Mitgliedern der nationalen Gemeinschaft“ vorbehalten (Caramani/Strijbis 2013: 387). Eine wachsende Gruppe von Menschen ohne politische Teilhabemöglichkeiten in demokratischen Gesellschaften stellt nun den Ausgangspunkt von neuen Diskussionsprozessen und Reformansätzen dar (Caramani/Strijbis 2013: 401). Hierbei muss wiederum differenziert werden, da innerhalb der EU mit der Einführung der Unionsbürgerschaft (Vertrag von Maastricht 1992) zwei verschiedene „Kategorien von Nicht-Staatsangehörigen“ mit unterschiedlichen politischen Rechten geschaffen wurden: BürgerInnen anderer EU-Staaten genießen nicht nur aufgrund der Schengener Abkommen größere persönliche Freizügigkeit und leichteren Arbeitsmarktzugang, sondern auch gewisse politische Partizipationsrechte: Bei Kommunalwahlen können sie in ihrem Wohnsitzstaat abstimmen, ebenso bei Wahlen zum Europäischen Parlament – während Drittstaatsangehörigen diese Formen der Partizipation verwehrt bleiben (Anderson/Just 2012: 507). Die Frage nach der Zugehörigkeit zur politischen Gemeinschaft wird daher in den letzten Jahren in mehreren europäischen Staaten neu verhandelt und hat in einigen Ländern bereits zu rechtlichen Reformen in diesem Bereich geführt.

Emigration und Staatsbürgerschaft

Die Frage nach der demokratischen Inklusion stellt sich im Zusammenhang mit Migration jedoch auch „im Umkehrschluss“, nämlich für die Herkunftsländer von MigrantInnen: Wie gehen Staaten damit um, dass Menschen temporär oder dauerhaft das Land verlassen? Versuchen die Staaten, eine Beziehung zu diesen BürgerInnen aufrecht zu erhalten, indem sie die Möglichkeit schaffen, vom Ausland aus zu wählen? Immerhin tragen emigrierte BürgerInnen (besonders aus ärmeren Staaten) häufig zum Wohlstand einer Gesellschaft bei, indem sie ihre daheim gebliebenen Verwandten finanziell unterstützen (remittances). Manche Staaten hingegen sehen weder eine Möglichkeit zur politischen Teilhabe vom Ausland aus vor, noch bleibt die rechtliche Beziehung der Staatsangehörigkeit bestehen, wenn Menschen über einen gewissen Zeitraum außerhalb der Landesgrenzen leben: Die Staatsbürgerschaft bzw. das Wahlrecht kann auch entzogen werden, mit der Begründung, dass diese BürgerInnen ja nicht mehr den nationalen Gesetzen unterworfen wären und daher auch kein Recht dazu hätten, diese Gesetze mitzugestalten (Näsström 2011: 119). Das Problem der Inklusion stellt sich also auch umgekehrt, als Problem der Exklusion: Wer gehört nicht mehr zur Gemeinschaft? Eine Studie aus dem Jahr 2013 untersucht genau diesen Aspekt des Wahlrechts bei OECD Staaten: Während beispielsweise Österreich, Belgien, Dänemark, Italien und Spanien ebenso wie Schweden und Schweiz ein Wahlrecht für im Ausland lebende StaatsbürgerInnen vorsehen (beispielsweise per Briefwahl). Sieht Irland dies gar nicht vor und Australien, Canada, Neuseeland, Portugal und Großbritannien sowie Deutschland sehen diese Form der Teilhabe nur in einem bestimmten Zeitraum vor, der von drei Jahren (Neuseeland) bis zu 25 Jahren (Deutschland) reichen kann (Caramani/Strijbis 2013: 364). Besonders in lateinamerikanischen Staaten mit einem großen Bevölkerungsanteil, der in den USA oder Kanada lebt, wird die Frage nach Wahlmöglichkeiten aus dem Ausland sowie nach Mehrfachstaatsbürgerschaften in den letzten Jahren diskutiert (beispielsweise Leal/Lee/McCann 2012: 540). Die jeweiligen rechtlichen Regelungen in den Herkunftsstaaten von MigrantInnen haben indirekt auch Einfluss auf die Integration dieser Menschen in die Zielgesellschaften: Je stärkere Anreize der Herkunftsstaat bietet, um eine enge Verbindung aufrechtzuerhalten, desto schwächer bzw. langsamer gestaltet sich häufig die Integration in den neuen Heimatstaat.

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Globalisierung und internationale politische Zusammenarbeit

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